殡葬行业行政性垄断探析

〔摘要]我国殡葬行业已经成为了众人皆知的暴利行业，造成这一现状的重要原因之一就是殡葬行业行政性垄断的盛行。行政性垄断的基础是行政权力，相关主体滥用了其行政权力进行垄断行为，继而损害公众利益造成不利的后果。行政性垄断的构成包括主体、行为、后果等方面，针对殡葬行业的垄断现状，必须在限制权力、加强监管、完善立法等方面展开措施，这不仅是为了维护行业经营者的利益，也是为了维护社会会众的利益。

一、我国殡葬行业行政性垄断概述

1.殡葬行业概述

殡葬服务分为基本服务和延伸服务(选择性服务)，基本服务主要包括遗体接运(含抬尸、消毒)，存放(含冷藏)，火化，骨灰寄存等服务。延伸服务是指在基本服务以外，供群众选择的特殊服务项目，包括:遗体整容，遗体防腐，吊唁设施及设备租赁等。不论是在“殡”这一尸体火化、运输、储存的基本服务以及其他延伸性服务当中，还是在“葬”这一环节里面的公墓出售中，暴利已经渗透到各处成为人们热议的话题，“生比死贵”“死不起人”的论调为人们所恐忧，而行政性垄断是造成这一现状的最主要原因。

2.殡葬行业行政性垄断的立法概述

我国对于殡葬行业的规制主要是依靠国务院制定的《殡葬管理条例》，该法规于2012年进行了修正。《条例》从总则、殡葬设施管理、遗体处理、丧事活动管理、殡葬设备、殡葬用品管理等六个方面对我国的殡葬行业进行规定，并没有直接涉及行政性垄断的内容。该法规在第八条规定:“建设殡仪馆、火葬场，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门提出方案，报本级人民政府审批;建设殡仪服务站、骨灰堂，由县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审批;建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。”这表明任何一个地区要想新建一个殡仪馆或者火葬场等设施，必须经其所在地区的相关行政部门审批同意，即殡葬设施的管理审批权力均集中在省级、县级政府或该级民政部门。这就为相关部门滥用行政权力提供了可能，也是构成行政性垄断的基础。

《公墓管理暂行办法》第九条规定:建立公益性公墓，由村民委员会提出申请，报县级民政部门批准。第十条规定:建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅(局)批准。建立公墓的实质性审批权由相应民政部门掌握，作为殡葬的最后一个环节，公墓是关涉殡葬实现的重大问题，这个环节上的审批权限有重要意义，民政部门掌握这一权力尤其是经营公墓的审批权，其本身又是殡葬事业的管理机构，二者重叠，再加上监管等其他原因的并存，这一权力易遭到滥用，造成很大危害。

2009年《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》(民发[2009]170号)虽然不具有强制性效力，但也表明了民政部在殡葬问题上的改革决心，这一指导意见对公墓管理、殡葬管理及殡葬行业准入等都有阐述，可见民政部门对殡葬行业的行政权力滥用已经明示于心，殡葬问题已经成为一个公开的问题，鱼需各方力量投人关注加以解决。而2012年((国家发展改革委民政部关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》(发改价格「2012]873号)则从明确收费有关政策，强化收费行为的监管，加大政策宣传和违法处罚力度，完善配套政策这四个方面，对现今十分普遍的殡葬行业乱收费、收费高的问题作出引导。

此外，对这一问题最基本的立法是，《反垄断法》第三十二条规定的行政垄断，行政机关和法律，法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。